【高雄律師】楊岡儒律師專欄：

 2009.12.2 楊岡儒律師（2009.11.25增列補充）

(本文原刊載於：行政院人事行政局公務人力發展中心：
游於藝電子報第101期98/12)
網址：http://epaper.hrd.gov.tw/101/EDM101-0804.htm

惟考量篇幅，故並未將本文註解部份列上。

今筆者特將全文含註釋部份加上，也敬請參考。

 

【楊岡儒律師：公務人員行政中立法簡介】文章聲明：

關於本篇文章，爰聲明如下：

1.本文對所有公家機關、單位、政府機關團體、受委託行使公權力團體、

國營企業等，「開放著作權」，得由前述機關或單位等自由轉載或引用。

2.轉載或引用時，請以「全文之方式」為之。

(「完整版(含註釋) 」或「無註釋之簡化版」全文均可)。

3.若全文有增刪或編輯之必要，請與筆者聯繫。

 筆者信箱：yanggangzu@yahoo.com.tw

4.本文不收受任何稿酬，係基於弘揚法治暨維護公務人員行政中立而著述，

  謹以本文獻給所有公務人員，並對於所有公務人員致上筆者最高之敬意。

 

【關鍵字】：

1.公務人員行政中立法； 2.公務人員；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立義務；5.中立性義務；

6.政治中立； 7.政治中立義務； 8.公務員保障。

 

 

本文：公務人員行政中立法簡介（2009.11.25增列補充）

◎楊岡儒律師
前言：按為使公務人員恪守行政中立義務，避免濫用行政資源並確保選舉事務之公平、公正，立法院乃三讀通過「公務人員行政中立法【註釋1】」（以下簡稱本法），關於本法除已於民國98年6月10日公布施行之外，其施行細則（以下簡稱本法施行細則）亦經考試院於民國98年11月13日公布【註釋2】；由於98年縣市長、縣市議員、鄉鎮市長之三合一選舉將於98年12月5日舉行，茲就本法之相關規定簡介【註釋3】如下，並期盼透過本法之規範，充分達成公務人員依法行政、公正執行之行政中立義務內涵。

【註釋1】

關於「公務人員行政中立法草案」之立法過程暨其內容說明，學者侯景芳教授（時任銓敘部法規司司長）有極為精闢之說明，請參閱：侯景芳教授，公務人員行政中立法草案簡介，「人事月刊」第十九卷第六期。

網址：http://www.ncsi.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/0b842e140f76839525970b74f749263c.pdf；最後紀錄日期：2009.10.20。 

【註釋2】

關於「公務人員行政中立法施行細則」，經考試院考臺組貳一字第09800090381號令訂定發布全文十一條，並於民國98年11月13日公布，並自發布日施行。另外，銓敘部網站係於民國98年11月24日方公告上網。請參閱：「銓敘部新聞稿」：

網址：http://www.mocs.gov.tw/class/news_view_1.aspx?news_id=20091124104258535；最後紀錄日期：2009.11.25。

另外，筆者本文原本之完稿，係完成於98年10月20日，由於審酌文章之完整性，故特此增列本法施行細則之規定，以茲充足本文之內容，倘讀者係先讀閱早前之版本，尚請海涵見諒是幸。

【註釋3】

本文主要在於介紹「公務人員行政中立法之立法體例內容」，由於篇幅之考量，關於法規適用上具體案例之說明，敬請另行參閱：銓敘部所編著之「公務人員行政中立法Q&A」，其中共有43個問答內容，編列上非常的詳細及明晰，深值參考。網址：www.mocs.gov.tw/公務人員行政中立法QA(全).pdf；最後紀錄日期：2009.10.20。

另外，行政院人事行政局網站，亦有「公務人員行政中立法問答集」之資料，其中亦有19個問答及案例說明，也敬請參考。網址：http://www.cpa.gov.tw/ct.asp?xItem=7070&ctNode=246&mp=1；最後紀錄日期：2009.10.20。

  

一、本法之立法目的與體例內涵：

（一）立法目的：「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動（本法§1I）。」

1.由本法之立法目的可知，主要即在於貫徹公務人員「依法行政」執行職務，並應嚴守「行政中立義務【註釋4】」，而其規範之面向如下：

（1）確保公務人員貫徹「依法行政原則」。

（2）執行職務部分：確保「執行職務之公正性」。

（3）中立性義務：恪守「行政中立」及「政治中立【註釋5】」義務。

（4）政治活動參與：公務人員「參與政治活動」之適度規範。 

2.立法目的之延伸內涵：

（1）使公務人員充分理解行政中立之重要性。

（2）適度規範公務人員參與政治活動之界限。

（3）促進公務人員嚴格恪守：

A.行政中立義務。

B.依據法令公正執行職務。

C.忠實推行政府政策。

D.落實現代法治國家之行政制度。

E.充分服務人民之意旨。

 【註釋4】

關於「行政中立（Administrative Neutrality）」之義務內涵，如依考試院九十二年五月二十二日院會版本之草案（下稱：考試院92年版草案）以觀，其草案第1條之立法理由即明示：『「行政中立」主要係指公務人員應以國家、人民之整體或多數利益為考量，並應於處理公務時保持中立、客觀及公平之立場與態度；同時，草案名稱採用「行政中立」而未採用「政治中立」一詞，主要考量「行政中立」是就行政之立場與態度而言，它至少包括下列三點意義：

（一）公務人員在職期間應盡忠職守、盡心盡力，推動政府政策，造福社會大眾。

（二）公務人員在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一視同仁，既無偏愛也無偏惡。（三）公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務。換言之，「行政中立」乃指公務人員應大公無私，造福全民，不得偏倚之意。故採用「行政中立」一詞，旨在要求公務人員應依法行政、執法公正並建立公務人員之政治活動規範。』

請參閱：網址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最後紀錄日期：2009.10.20。

【註釋5】

關於「政治中立義務」，考試院92年版之草案中亦表示：『「政治中立」一詞，僅及於公務人員政治行為之中立，未能涵括更為重要之依法行政、執法公正，並易遭誤解為要求公務人員應放棄其政治立場，及憲法所保障之集會結社等基本權利。加上公務人員保障暨培訓委員會組織法第四條有關該會培訓處掌理事項，即有「行政中立訓練」之研擬規劃、執行及委託；另九十一年一月三十日公布之公務人員訓練進修法第二條亦明定，保訓會應辦理「行政中立訓練」，同法第五條規定：「為確保公務人員嚴守行政中立，貫徹依法行政、執法公正、不介入黨派紛爭.....」法定名詞業已確立。』請參閱：網址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最後紀錄日期：2009.10.20。

 

（二）本法之性質與適用、準用之範圍及立法體例：

1.性質上屬於「通則性之法規範」：

（1）適用於「具有公職身分之公務人員（本法§2）」。

（2）準用之人員及範圍（本法§17、§18）。

 

2.如其他法律另有較為嚴格之規定者，例如：「法官或檢察官」等公職人員，依法官法草案第15條規定，法官於任職期間不得參加政黨及政黨活動等，則應適用相關之從嚴法規（本法§1II）。

 

3.法規範間之交互適用：

關於本法，乃採「法規範間之交互適用」，相關立法體例上，例如：公職人員利益衝突迴避部分，則適用「公職人員利益衝突迴避法」之規定。

 

二、本法公務人員適用及準用之範圍：

（一）公務人員：

1.本法所稱之公務人員：

本法所稱公務人員，指法定機關「依法任用、派用」之有給「專任人員」及「公立學校依法任用之職員（本法§2）」。

 

2.非本法所稱之公務人員：

依本法第2條之立法理由可知，非本法所稱之公務人員範圍如下：

（1）政務人員及民選地方行政首長：

由於其性質與常任文官有別，故基於身分屬性（政治任命或民選）及兼顧法律體系之一貫性，其遵守之行政中立事項及義務範圍，宜於政務人員法草案中另為規範之。

 

（2）軍人及教師：

立法理由中認為，「軍人及教師」並非本法所稱公務人員之範圍，而其應遵守之行政中立事項，亦應以其他法律（例如：教師法【註釋6】或軍事法令）規範之。且依憲法第138條及第139條規定，亦可明晰軍人之效忠國家及行政中立義務【註釋7】。 

【註釋6】

考試院92年版之草案中說明：「教師係從事教學、研究工作，並享有憲法保障之言論、講學等自由，且教師法公布施行後，教師與公務人員已分途管理，而教師之權利義務亦於教師法中加以規範，故如要求其行政中立，宜因其職務特性而於教師法中明定。」

【註釋7】

考試院92年版之草案中說明：「關於要求軍人行政中立之標準，理應高於公務人員，且基於文武分治原則，自應依據憲法及軍人職務特性，於相關軍事法令中另予規範。」

 

 

（3）法官或檢察官：

依憲法第80條規定，法官係依法獨立審判，其「審判行為」具有高度之獨立性、超然性及公平性、公正性【註釋8】，而檢察官於刑事訴追及刑之執行之職務面向，具有廣義司法機關【註釋9】之地位（釋字392號參照），故針對其「獨立執行職務之範疇【註釋10】」，並非本法規範之範圍，惟仍應適用法官法草案之嚴格規定【註釋11】；至於如法官審判外之行為及檢察官非偵查訴追等行為，審酌本法之基本規範性質（通則性法規範），仍應適用本法之規定。

【註釋8】

關於法官之依法獨立審判，其「獨立性」內涵，基本上涉及下列三個層面︰

1.事物獨立性︰法官不受其他任何機關指令之干涉或拘束。

2.身分獨立性︰對於法官之身分保障，例如︰憲法第八十一條對實任法官終身職之保障。

3.內在獨立性︰基於審判之獨立性、中立性與超然性，因此應強調法官內在之獨立性，亦即「法官之良知」，此亦真正是否得貫徹司法裁判公允之最重要關鍵，釋字第五三○號解釋文亦表示︰「法官唯本良知，依據法律獨立行使審判職權」。

而學理上對此之精闢見解及說明，筆者特別推薦學者姜世明教授之法院組織法講義，請參閱：姜世明教授著，法院組織法講義，2008年2月，頁24以下或頁28以下之具體內容說明。

【註釋9】

由於司法機關之職掌涉及人民之基本權與其保障，故司法機關（含︰廣義司法機關）均應具備「客觀性」與「中立性」之基礎義務，至若就偵查與刑事訴追任務而言，檢察機關自須遵守此基礎義務之要求，同樣的，如就審判事務而言，法院（或審判機關），自亦應恪守此種「客觀性」與「中立性」之義務。且其義務遵守之程度非常高度（具有類似絕對性之需求），換言之，即應完全摒除主觀面向之恣意妄為或人為面向之不當干預。

【註釋10】

請參閱：陳運財教授，檢察獨立與檢察一體之分際，月旦法學雜誌第124期，2005年9月，頁15～21。另請參閱︰林鈺雄教授，談檢察官之監督與制衡︰兼論檢察一體之目的，政大法學評論第59期，1998年6月，頁249以下。

 

又例如：學者姜世明教授即認為︰「檢察官對外有自主或獨立為意思表示之權限，首長不得為限制，其效力亦與內部是否與首長指令相符無涉，只要檢察官對外表示後，即發生效力。當然實務上仍會產生是否符合法定形式的爭議，但德學界認為，如果係向法院為意思表示者，當然發生效力，只是事後仍有補正問題」。請參閱︰姜世明教授著，法院組織法講義，2008年2月，頁42；據此可知，誠然檢察機關依法院組織法第63條、第64條及第65條等規定以觀，係恪守「檢察一體原則」而受上級檢察首長之指揮監督或職務移轉等，然針對檢察官獨立執行「檢察業務」之「檢察獨立」部分，以及就檢察任務之司法功能以觀，即應具有獨立性、超然性，以期符合檢察業務之公平性、公正性。

【註釋11】

例如：以參與政黨活動為喻，法官法草案第15條即具有較嚴格之規定。細部說明，請參閱：本文後述【註16】之說明。

 

（二）本法準用之人員：

1.下列人員準用本法之規定（本法§17）：

（1）公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。

（2）教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。

（3）公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員。

（4）各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。

（5）各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。

（6）公營事業機構人員【註釋12】。

（7）經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。

（8）行政法人有給專任人員【註釋13】。

（9）代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。

 

2.憲法或法律規定須超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務人員，準用本法之規定（本法§18），例如：考試委員（憲法§88）、監察委員（憲法增修條文§7V） 。

【註釋12】

宜注意如依本法施行細則第9條第一項之規定，本法第17條第六款所稱公營事業機構人員，並「不包括公營事業機構之純勞工」。

【註釋13】

依本法施行細則第9條第二項之規定，本法第17條第八款所稱「行政法人有給專任人員」，則指行政法人「有給專任之董（理）事長、首長、董（理）事、監事、繼續任用人員及契約進用等人員」。

 

三、公務人員應嚴守行政中立，依據法令公正執行職務，不得為差別待遇：

（一）嚴守行政中立、公正執行職務內涵：

本法第3條規定：「公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。」此即貫徹「依法行政原則」並維持「行政中立」，俾使公務人員依據法令公正執行職務，以茲忠實推行政府政策，達成服務人民之公務本旨。

 

（二）公務人員執行職務，不得為差別待遇：

本法第4條即規定：「公務人員應依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」由本法第4條之立法理由可知，依法公正執行職務之內涵包含「差別待遇之避免」，故公務人員之執法公正，應秉持公正立場對待任何團體或個人而不得有歧視或不平等之差別對待方式。相關外國立法例上，例如：德國聯邦公務員法第52條【註釋14】、日本國家公務員法第96條第一項【註釋15】均設有相關規定，其立法例上之相同本旨，即在於「公務員係為全國人民服務，且係基於公共利益而公正履行職責，其執行職務時，自應避免差別待遇而著重於公共利益之維護」。

【註釋14】

德國聯邦公務員法（Bundesbeamtengesetz, BBG），目前主要係採用1999年之版本 (BGBl. I S. 675； in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999）。該法第三節之公務員之法律地位（Rechtliche Stellung der Beamten）其中公務員一般性義務(1. Pflichten a) Allgemeines)之第52條即規定：

（1）公務員為全國人民服務，而非為一黨派服務，且須公平與公正履行職責，執行職務時應注意公共利益之維護。（(1) Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.）

（2）公務員應以一切行為維護並保障基本法（憲法）中意義之自由民主之基本秩序。（(2) Der Beamte muß sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.）

【註釋15】

日本国家公務員法（昭和二十二年十月二十一日法律第百二十号；最終改正：平成一九年七月六日法律第一〇八号），該法第三章之公務員適用基準（職員に適用される基準）第七節服務之第96條第一項則規定：所有公務員均應為全國國民服務，為公共利益服勤務，同時須盡其全力專心執行其職務（すべて職員は、国民全体の奉仕者として、公共の利益のために勤務し、且つ、職務の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない）。

 而日本法制上，相類似之立法例，例如：地方公務員法第30條規定，亦同此意旨內容（地方公務員法第３０条：すべて職員は、全体の奉仕者として公共の利益のために勤務し、且つ、職責の遂行に当たつては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。）

 

 

 

【高雄律師】楊岡儒律師專欄：

2009.12.2

楊岡儒律師（2009.11.25增列補充）

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【楊岡儒律師：公務人員行政中立法簡介】文章聲明：

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1.本文對所有公家機關、單位、政府機關團體、受委託行使公權力團體、

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2.轉載或引用時，請以「全文之方式」為之。

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3.若全文有增刪或編輯之必要，請與筆者聯繫。

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【關鍵字】：

1.公務人員行政中立法； 2.公務人員；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立義務；5.中立性義務；

6.政治中立； 7.政治中立義務； 8.公務員保障。



公務人員行政中立法簡介(上)

(接續前文)
四、政黨或其他政治團體活動之參與及限制：

楊岡儒律師（2009.11.25增列補充）

(本文原刊載於：行政院人事行政局公務人力發展中心：
游於藝電子報第101期98/12)
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惟考量篇幅，故並未將本文註解部份列上。

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【楊岡儒律師：公務人員行政中立法簡介】文章聲明：

關於本篇文章，爰聲明如下：

1.本文對所有公家機關、單位、政府機關團體、受委託行使公權力團體、

國營企業等，「開放著作權」，得由前述機關或單位等自由轉載或引用。

2.轉載或引用時，請以「全文之方式」為之。

(「完整版(含註釋) 」或「無註釋之簡化版」全文均可)。

3.若全文有增刪或編輯之必要，請與筆者聯繫。

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4.本文不收受任何稿酬，係基於弘揚法治暨維護公務人員行政中立而著述，

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【關鍵字】：

1.公務人員行政中立法； 2.公務人員；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立義務；5.中立性義務；

6.政治中立； 7.政治中立義務； 8.公務員保障。



公務人員行政中立法簡介(上)

(接續前文)
四、政黨或其他政治團體活動之參與及限制：

 

 

依本法第5條規定可知：
1.公務人員「得加入」政黨或其他政治團體。但「不得兼任」政黨或其他政治團體之職務（本法§5I）。
2.公務人員「不得介入」黨政派系紛爭（本法§5II）。
3.公務人員「不得兼任」公職候選人競選辦事處之職務（本法§5III）。
至於本法所稱政黨及政治團體，其定義依本法施行細則第2條規定可知，係指「依人民團體法第四十五條規定備案成立之團體；所稱政治團體，指依人民團體法規定經許可設立之政治團體（本法施行細則§2I）。而關於「所稱公職候選人，指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人，以及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為公職人員之候選人（本法施行細則§2II）。」
另外，關於本法第5條之規定，乃涉及「憲法第14條集會、結社權之基本權保障【註釋16】」，因此人民縱具有公務人員身分，仍具有憲法所賦予之集會結社權。惟考量公務人員之身分與職務之公正執行，基於公務人員行政中立義務，故依本法第5條第2項及第3項規定，限制公務人員不得兼任政黨或其他政治團體之職務，並明定公務人員不得介入黨政派系紛爭。

【註釋16】

按關於參與政黨或政治團體之活動，雖原為憲法第14條所定之基本權保障範圍，惟然，考量獨立執行職務之公務員，由於特需具備「獨立性及公正性」，例如法官或檢察官等公務人員，故於法制上宜另行規範。法官法草案第15條即規定：

1.法官於任職期間不得參加政黨，任職前已參加者，應退出政黨（草案§15I）。

2.法官參與各項公職人員選舉，應於各該公職人員任期屆滿一年以前或參與補選登記前，辭去其職務或依法退休、資遣（草案§15II）。

3.法官違反前項規定者，不得登記為公職人員選舉之候選人（草案§15III）。

4.至於「檢察官之部份」，則於法官法草案第85條為「準用」之規定。而法制上，如之後單獨針對「檢察官法（草案）」另行立法，則亦應規範此範疇之規定，以促檢察業務獨立行使之明確。

請參閱：司法院司法行政廳法官法草案條文(95.03.21 )，網址：http://www.judicial.gov.tw/ ；最後紀錄日期：2009.10.20。

（二）政黨或政治團體，公務人員兼任職務避免之內涵：

關於公務人員對於政黨等團體兼任職務之避免，主要考量因素如下：

1.基本性質：公務員之身分及執掌事務。

2.「角色混淆之避免」。

3.「職務之不相容性」。

4.「避免不當動用行政資源」，導致違反行政中立義務。

 

（三）不得利用職務，使他人加入或不加入政黨或政治團體之限制：

本法第6條規定：「公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，使他人加入或不加入政黨或其他政治團體；亦不得要求他人參加或不參加政黨或其他政治團體有關之選舉活動。」參照立法理由可知，本法第6條之立法目的主要在於「維護公務人員執行公權力之威信」，故禁止公務人員利用職務「使他人加入或不加入政黨或其他政治團體」以及「政黨或其他政治團體有關之選舉活動」。因此，例如：公務人員要求民眾或他人，為政黨或其他政治團體之「連署行為或不連署行為」，依本法第6條規定即不得為之。

 

而關於「政黨或其他政治團體有關選舉活動之範圍」依照本法施行細則第3條可知：本法第六條所稱政黨或其他政治團體有關之選舉活動，其範圍【註釋17】如下：

1.總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法規定之選舉、罷免活動。

2.推薦公職候選人所舉辦之活動。

3.內部各項職務之選舉活動。

【註釋17】

依照本法施行細則第3條之立法理由可知：本條規定主要在於「界定政黨或其他政治團體有關之選舉活動範圍」，俾期適用明確，並防杜公務人員以不當利用職務上之權力、機會或方法，導致違反其行政中立義務，故基於充分保障公務人員行使職務之相對人及所屬公務人員之權益而為設置之。請參閱：銓敘部網站，「公務人員行政中立法施行細則總說明及對照表」之草案內容，網址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最後紀錄日期：2009.11.25。

 

（四）登記為公職候選人之請假義務：

另外，如公務人員欲為公職候選人，則依本法第11條之規定，於登記後具有請假義務，其規定如下：

1.公務人員登記為公職候選人者，自候選人名單公告之日起至投票日止，應依規定請事假或休假【註釋18】（本法§11I）。 

2.公務人員依前項規定請假時，長官不得拒絕（本法§11II）。 

【註釋18】

另外，依照本法施行細則第8條規定：「依本法第十一條第一項規定請事假或休假之人員，如於請事假或休假期間，有公務人員請假規則所定其他假別之事由，仍得依規定假別請假。」

 

五、從事政黨或其他政治團體活動之相關限制：

（一）原則：公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動【註釋19】。但依其業務性質，執行職務之必要行為，不在此限（本法§7I）。 所謂「政黨或其他政治團體之活動」，其範圍含括『指由政黨或政治團體「所召集之活動」及與其他團體「共同召集之活動」，包括於政府機關「內部」，「成立或運作」政黨之黨團及「從事各種黨務活動」等；所稱依其業務性質，執行職務之必要行為，指依相關法令規定執行職務所應為之行為（本法施行細則第4條）。』至於其細部上班或勤務時間之判定，則應依下述規定判定之：

1.上班或勤務時間之判定（本法§7II）：

（1）法定上班時間【註釋20】。

（2）因業務狀況彈性調整上班時間

（3）值班或加班時間。

（4）因公奉派訓練、出差或參加與其職務有關活動之時間。  

2.例外情形：（本法§7I但書立法理由參照）

例外情形下，倘公務人員依其業務或公務執行之性質，依法原本即具有執行職務之必要，則不在禁止之列。例如：執行蒐證任務、環保稽查，以及警察人員依據相關法令（如：國家安全局特種勤務實施辦法、中央政府機關首長及特定人士安全警衛派遣作業規定等）負責安全，以及秩序維護之必要行為等等均屬之。

 【註釋19】

關於此所稱之「從事政黨或其他政治團體之活動」，基本上係以本法第8條及第9條為初步之判定基準，換言之，此種「涉及違反行政中立義務之行為」，其性質上應屬具有「高度政治性」，故應以本法所禁止或限制之行為先為判定。

【註釋20】

按公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動，固然為本法第7條所明定，然而如非上班或勤務時間，考量公務身分之特殊，其言行仍應審慎而為人民之表率；因此，除涉及憲法第11條言論自由及第14條之集會結社等基本權之保障範疇之外，就具體個案上，尚應審酌是否適用公務員服務法第4條所規範之情形，亦即「公務員保密之義務」及「未得長官許可，不得以私人或代表機關名義，任意發表有關職務談話之情形」。

 

 

（二）相關限制：

1.捐助行為及募款（本法§8）之部分：

（1）不當利益捐助行為之限制：

禁止為政黨、其他政治團體或擬參選人【註釋21】要求、期約或收受金錢、物品或其他利益捐助行為。

（2）阻止或妨礙他人為募款之限制：

不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政治團體或擬參選人依法募款之活動。

【註釋21】

依本法施行細則第5條之規定，「所稱擬參選人，係依政治獻金法第二條之規定而為認定之。」

 

2.從事特定政治活動或行為之限制（本法§9I）：

（1）動用「行政資源」編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。

（2）在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或服飾。

（3）主持集會、發起遊行或領導連署活動。

（4）在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。

（5）對職務相關人員或其職務對象表達指示。

（6）公開為公職候選人站台、遊行或拜票【註釋22】。

（7）其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。

【註釋22】

依本法施行細則第6條之規定可知，『本法第九條第一項第六款所稱公開為公職候選人站台，指為公職候選人站台或助講之行為；但不包括公務人員之「配偶或一親等直系血親」為公職候選人時，以眷屬身分站台未助講之情形。所稱公開為公職候選人遊行，指為公職候選人帶領遊行或為遊行活動具銜具名擔任相關職務。所稱公開為公職候選人拜票，指透過各種公開活動或具銜具名經由資訊傳播媒體，向特定或不特定人拜票之行為。』而詳其立法理由，可知其著重以下三點：

1.「公開為公職候選人站台、遊行或拜票」適用之具體明確性：爰於本條明定其範圍，並參酌本法第九條第一項第一款至第五款所限制之行為，係以是否涉及「動用行政資源」、「利用職務關係」或「使用職銜名器」三者為規制要件，而予以訂定，進而提供實質判定之標準。

2.人倫親情之考量：對於公務人員之配偶或一親等直系血親眷屬之站台等行為，設置例外或排

3.拜票行為之範圍界定：即本條後段所稱「具銜具名」經由資訊傳播媒體，向特定或不特定人拜票之行為，包括：以手機簡訊或電子郵件等「各類電子通訊傳輸工具」向特定或不特定人拜票之行為。細部內容請參閱：銓敘部網站，「公務人員行政中立法施行細則總說明及對照表」之草案內容，網址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最後紀錄日期：2009.11.25。

3.人民選舉權、罷免權及公民投票之自由：

公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公民投票，不得利用職務上之權力 、機會或方法，要求他人不行使投票權或為一定之行使【註釋23】（本法§10）。

【註釋23】

本法施行細則第7條之規定，其範圍「包括提案或不提案、連署或不連署之行為。」

 

4.行政資源之平等運用【註釋24】：

本法第12條規定：「公務人員於職務上掌管之行政資源，受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，其裁量應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。」關於其內涵，略示如下：

（1）行政資源：指行政上可支配運用之公物、公款、場所、房舍及人力等資源（本法§9II）。例如以本法第9條第1項第1款以觀，其範圍包含「動用行政資源編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。」而其所謂之「散發」，並包括使用「各項網路資訊」等傳遞之方式。

（2）依本法第9條及第12條之立法理由可知：基於政黨公平競爭及審酌選舉事務之公平性，自應使「行政資源」獨立於政黨或政治團體之外，故除依本法第9條第1項限制「違反行政中立」之相關政治活動或行為之外，並於本法第12條規定行政資源之平等運用及差別待遇之禁止。

【註釋24】

關於「行政資源之平等運用」，除事涉該管公務人員之執掌事項及業務範圍之外，審酌本法之立法目的與規範面向，此部份之解釋上自應以本法為主軸而為體系性之解釋，故其適用之範圍，應併合本法第8條、第9條為觀察，乃至細部上，亦應配合本法第13條及第14條各機關首長之行政中立義務範疇而為審酌或觀察，以求周延。

 

六、各機關首長之行政中立義務及公務人員恪守行政中立義務之保障：

（一）禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動：

各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉間，應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動【註釋25】；並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示（本法§13）。

【註釋25】

嚴格言之，考量各機關首長、主管人員等之行政中立義務，除應規範「禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動」之外，解釋上關於「實質上具有為特定政黨或公職候選人等之促進其優勢之活動」均應禁止之，例如：於單位佈告欄張貼「特定政黨或公職候選人等」之政見或競選傳單等等，均屬違反行政中立之行為；惟然，倘若所有政黨或公職候選人等均得利用之公眾佈告，由於並無差別性待遇，則並不違反行政中立義務。因此本法第13條之規定，解釋體例上仍宜與本法第8條（不當利益捐助行為或募款之限制）及第9條（從事特定政治活動或行為之限制）相互涵攝而綜合判定，以促使各機關首長等主管人員之行政中立義務明確。

 

（二）各機關首長、主管人員、長官不得為違反行政中立義務之要求：

1.長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為（本法§14I）。

2.長官違反前項規定者，公務人員得檢具相關事證向該長官之上級長官提出報告

，並由上級長官依法處理；未依法處理者，以失職論，公務人員並得向監察院檢舉（本法§14II）。

 

依本法第14條之立法理由可知：基於行政中立義務，長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為，且明文規定違反時之處理模式，以保障公務人員之權益。惟為免誣控濫告或監察院該類案件之不當激增，故規定此類情形公務人員應優先向該長官之上級長官報告，並且適度課予公務人員檢具相關事證之責任。另外，倘該公務人員無上級長官或上級監督機關時，本法第14條之立法理由則認為：此時宜循「陳情或申訴」等途徑先尋求救濟，倘若因此受到不公平對待或不利處分者，則可再循本法第15條之規定請求救濟。

 

（三）公務人員恪守行政中立義務之保障：

1.不公平對待或不利處分之禁止：

公務人員依法享有之權益，不得因拒絕從事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不利處分（本法§15I ）。

2.不公平對待或不利處分之救濟：

公務人員遭受前項之不公平對待或不利處分時，得依「公務人員保障法」及其他有關法令之規定，請求救濟（本法§15II ）。

 

七、違反本法之公務員責任：

關於違反本法之責任，本法第16條即規定：『公務人員違反本法，應按情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以「懲戒或懲處」；其涉及「其他法律責任」者，依有關法律處理之。』

 

依本法第16條之立法理由可知：由於違反行政中立之規範，其性質原則上尚非反社會、反國家之行為，故應依「具體個案」及「違反行政中立義務之嚴重程度」，分別依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關規定處理之，至於細部之處理模式，則應審酌「選舉期間誣指濫告等問題（例如：任意指責該管公務人員違反行政中立）」，以及考量採「刑事罰（例如：刑法第304條、公職人員選舉罷免法

第99條第1項等規定）」所造成處理時效上之緩不濟急情形；惟然，倘該公務人員違反刑法等相關法律規定，其法律責任仍應視具體情形，分別依法訴追或處理之。

 

八、結語：

關於本法之制定，其立法目的及內涵即在於要求公務人員「恪守依法行政」及「維持行政中立義務」，而其規範內涵包含「政黨或其他政治團體活動參與規範」及

「選舉等事務或政黨活動等之處理規範」，並據以明定「公務人員、各機關首長、主管人員等等之行政中立義務及違反之法定責任」，因此確實於我國之法制上有著良善之規範目的及立意內容，期盼透過本法之制定與規範，更加充實公務人員執法公平性及公正性，並避免行政資源之濫用或惡用，俾使選舉事務更加透明及公正，以利於國家事務之推行及充足人民權益之保障【註釋26】。

【註釋26】

關於公務人員之行政中立義務，其落實對於我國法治及人民權益之確保具有重要及重大之意義內涵，故應「加強其宣導或講習之面向」，以促進公務人員恪守依法行政原則暨維護行政中立之貫徹，本法施行細則第10條第一項及第二項規定亦明定，各機關（構）及學校應加強辦理公務人員行政中立相關規定之宣導或講習（本法施行細則§10I）。銓敍部為順利推動本法，並解決適用本法及本細則之疑義，必要時，得邀請學者、專家或相關機關組成諮詢小組，提供諮詢意見（本法施行細則§10II）。

 

而另由本法施行細則之各項規定觀之，係於法制上明定補充本法之適用範圍內容及實質上之適用內涵，並逐步加強行政中立義務之完整落實，俾使公務人員之行政行為及活動均公正執行職務，以茲恪守行政中立義務，適足徵政府機關具有貫徹公務人員恪守行政中立義務之決心及努力，進而貫徹國家法治之推動及維護人民權益之保障。